Accords bilatéraux III : conséquences pour la démocratie et le fédéralisme
Quelles seraient les conséquences des accords prévus avec l’Union européenne sur la participation démocratique et fédérale en Suisse ? Une nouvelle étude du Centre d’études sur la démocratie d’Aarau (ZDA) examine les répercussions de la reprise dynamique du droit sur le Parlement, la consultation, les droits populaires et la participation des cantons.
Cette étude se veut une contribution à une meilleure compréhension des implications des Accords bilatéraux III en matière de démocratie et de fédéralisme, ainsi qu’une base de discussion pour d’éventuelles mesures de compensation au niveau national.
Elle s’articule autour d’une question qui, jusqu’à présent, n’a été abordée que de manière marginale dans le débat politique sur les accords bilatéraux III : que signifie, dans la pratique politique, le nouveau paquet d’accords Suisse-UE pour la démocratie et le fédéralisme en Suisse ?
Le Conseil fédéral estime que les accords bilatéraux III préservent formellement la démocratie, les droits politiques et le fédéralisme. L’Office fédéral de la justice était parvenu auparavant à une conclusion similaire. L’étude de la ZDA approfondit cette question et examine non seulement la situation juridique formelle, mais aussi d’éventuels changements sur le fond, c’est-à-dire des modifications de l’efficacité pratique des droits de participation démocratiques et fédéraux.
L’étude conclut que de nombreuses possibilités de participation démocratique et fédérale subsistent formellement. Sur le fond, elles peuvent toutefois perdre de leur importance, car les décisions de fond sont de plus en plus souvent préparées ou prises dans le cadre du processus législatif européen. En ce qui concerne le Parlement, l’étude constate en outre une perte d’influence sur le processus législatif, ne serait-ce que d’un point de vue formel.
Selon l’étude, cinq domaines sont particulièrement touchés:
1. Le Parlement perd de son influence sur le processus législatif. L’Assemblée fédérale dispose certes de droits d’information et de consultation. Cependant, lors de l’élaboration de nouveaux actes législatifs, son influence est nettement limitée, car la définition du contenu s’effectue en grande partie dans le cadre du processus législatif européen. La participation de la Suisse se limite principalement à l’orientation des décisions. Le Conseil fédéral et l’administration fédérale jouent un rôle prépondérant, tandis que les possibilités de participation du Parlement n’ont pas de caractère contraignant.
2. La démocratie directe subsiste formellement, mais subit une pression sur le fond. Les référendums restent possibles. Leur exercice est toutefois soumis à l’obligation, en vertu du droit international, de transposer les actes juridiques de l’UE pertinents qui relèvent du champ d’application des accords. En cas de rejet, l’UE peut prendre des mesures compensatoires. Ainsi, la liberté de décision des électeurs subsiste formellement, mais est influencée sur le fond. L’initiative populaire reste formellement intacte. Son efficacité pratique devrait toutefois diminuer ponctuellement en cas de conflits avec les obligations bilatérales. Le potentiel de conflit avec les accords bilatéraux devrait avoir tendance à augmenter.
3. La consultation perd de son importance lorsqu’elle intervient trop tard. La procédure de consultation reste formellement prévue. Son efficacité pratique dépend toutefois fortement du moment où elle est menée. Une consultation avant l’octroi du mandat de négociation est possible, mais n’est pas obligatoirement prévue. Si elle n’a lieu qu’après l’élaboration d’un acte législatif de l’UE, les éléments essentiels sont déjà fixés et la participation des milieux intéressés s’en trouve limitée.
4. Les leviers d’influence politique se déplacent. Avec le transfert de la législation au niveau européen, les tentatives d’influence sur les acteurs nationaux, en particulier sur le Parlement, perdent de leur importance. L’accès à l’administration fédérale et aux réseaux européens prend davantage d’importance. Des acteurs tels que les associations professionnelles, qui disposent de ressources plus importantes et de réseaux déjà établis, devraient en tirer davantage profit que les organisations d’intérêts à vocation plus nationale, dont les ressources sont plus limitées.
5. La participation cantonale est maintenue, mais son impact n’est pas le même pour tous les cantons. On observe également une perte d’influence au niveau cantonal. Les cantons continuent certes de disposer de possibilités de participation, notamment lorsque leurs compétences sont concernées. Cependant, leur influence effective dépend de leur implication en amont et de la disponibilité de ressources suffisantes pour faire valoir leurs intérêts au niveau européen. Les cantons disposant de ressources plus importantes devraient être mieux à même d’y parvenir que les cantons aux ressources plus limitées.
Propositions de mesures démocratiques d’accompagnement
Les auteurs identifient sept mesures d’accompagnement visant à atténuer ou à compenser en partie les changements constatés au niveau national. Ces mesures concernent la participation parlementaire, la compétence institutionnelle en matière européenne, la consultation, les droits politiques et l’information du public.
Télécharger l’étude
Contacter les auteurs et les experts impliqués
Dr. iur. des. Martina Stirnimann
Co-auteure d’une étude sur la démocratie, Université de Zurich
martina.stirnimann@zda.uzh.ch
Prof. Dr. Andreas Glaser
Co-auteur de l’étude sur la démocratie, Centre d’études sur la démocratie d’Aarau
andreas.glaser@ius.uzh.ch
Claudio Kuster
Membre du conseil de fondation, Fondation pour la démocratie directe
claudio.kuster@shinternet.ch
Daniel Graf
Membre du conseil de fondation, Fondation pour la démocratie directe
+41 76 588 09 68
daniel.graf@demokratie.ch
À propos du Centre d’études sur la démocratie d’Aarau
Le Centre d’études sur la démocratie d’Aarau est un centre de recherche scientifique soutenu par l’Université de Zurich, la Haute école spécialisée du Nord-Ouest de la Suisse, le canton d’Argovie et la ville d’Aarau. Il mène des recherches fondamentales et traite des questions d’actualité relatives à la démocratie, tant au niveau régional qu’en Suisse et dans le monde entier. www.zdaarau.ch